集團(tuán)簡介

    為保護(hù)和改善環(huán)境,防治污染和其他公害,保障公眾健康,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施,使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

    垃圾分類和處置應(yīng)全面統(tǒng)籌通盤考慮

    2019-10-10

      垃圾分類工作已經(jīng)在全國試點(diǎn)推行,在一些城市也已經(jīng)全面開展。上海、浙江、湖南、江蘇等地的垃圾分類已經(jīng)取得初步效果,相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。按照部署,到2022年和2025年,我國的垃圾分類工作要實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo),有必要針對(duì)現(xiàn)實(shí)中各地存在的共性問題,采取針對(duì)性的制度措施加以解決。筆者結(jié)合最近到一些省、市、自治區(qū)的調(diào)研體會(huì),對(duì)垃圾分類和科學(xué)處置提出幾點(diǎn)思考和建議。

        一是規(guī)劃和制度建設(shè)宜先行,設(shè)計(jì)要科學(xué)。 

      在規(guī)劃方面,要將垃圾分類納入“無廢城市”建設(shè)的格局中予以統(tǒng)籌考慮,將一般工業(yè)垃圾的處置和生活垃圾的處置統(tǒng)籌考慮,考慮垃圾分類后干垃圾和有害物質(zhì)的去處。為此,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌加強(qiáng)垃圾焚燒、垃圾填埋、危險(xiǎn)廢物處置等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在浙江紹興,因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)先進(jìn),處理能力符合未來的發(fā)展預(yù)期,垃圾分類工作和固廢處置工作銜接得很好,不僅城市干凈整潔,而且投資企業(yè)進(jìn)園區(qū)、進(jìn)社區(qū),不必?fù)?dān)心會(huì)有環(huán)境違法違規(guī)的現(xiàn)象。也就是說,良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為吸引地方投資、優(yōu)化營商環(huán)境的一部分。

      在制度建設(shè)方面,要針對(duì)垃圾投放、清掃、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié),加強(qiáng)信息共享、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、安全保障等方面的制度建設(shè)。在農(nóng)村面積大的城市,農(nóng)村和城鎮(zhèn)垃圾分類應(yīng)當(dāng)分開管理,如市區(qū)和區(qū)縣城區(qū)的垃圾分類由城管委負(fù)責(zé),農(nóng)村的垃圾分類由農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門推動(dòng)。浙江的一些城市曾經(jīng)讓城管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村垃圾分類,后來因?yàn)楣ぷ鳑]有抓手,最后還是改回由農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。對(duì)于農(nóng)村垃圾分類,可以建立“門前三包”、垃圾分類按戶考評(píng)、垃圾處理收費(fèi)、特殊困難戶收費(fèi)減免等制度。有了制度的保障,垃圾分類和處置工作才能走得規(guī)范、走得更遠(yuǎn)。

        二是建立部門協(xié)同和區(qū)域考核的體制和制度。 

      在部門協(xié)同方面,可以借鑒江蘇蘇州、上海和浙江紹興的經(jīng)驗(yàn),建立市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)甚至社區(qū)級(jí)的部門或者機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制,建立權(quán)力清單,讓各級(jí)各部門和社區(qū)機(jī)構(gòu)層層抓落實(shí),把垃圾分類工作做實(shí)。如在紹興,餐廚垃圾的收集和運(yùn)輸由簽約的專業(yè)處置公司全部負(fù)責(zé);而家庭的廚余垃圾,則由環(huán)衛(wèi)部門在垃圾分類系統(tǒng)收集后統(tǒng)一運(yùn)輸至專業(yè)公司予以處置。在社區(qū),可以借鑒浙江、上海和江蘇的經(jīng)驗(yàn),實(shí)行居委會(huì)、村委會(huì)及社區(qū)、農(nóng)村黨支部負(fù)責(zé)制,發(fā)揮黨組織的保障作用。

      在區(qū)域考核工作方面,可以借鑒上海、湖南寧鄉(xiāng)、蘇州和紹興的經(jīng)驗(yàn),建立針對(duì)各區(qū)域的垃圾分類工作考核指標(biāo),實(shí)施區(qū)域考核制度和財(cái)政轉(zhuǎn)移獎(jiǎng)罰機(jī)制。對(duì)于工作落后的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū),既追究相關(guān)黨政負(fù)責(zé)人的責(zé)任,也要按照懲罰規(guī)則扣減此區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金。對(duì)于考核落后的社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處,可以借鑒浙江部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),舉辦黨員干部培訓(xùn)班,以提高其認(rèn)識(shí)和組織管理能力。這樣做可以層層傳導(dǎo)壓力。

        三是垃圾分類不能搞運(yùn)動(dòng)式,急功近利;要考慮周到,穩(wěn)中求進(jìn),久久為功。 

      首先,發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明,垃圾分類文明的轉(zhuǎn)型需要一到兩代人的時(shí)間。在社會(huì)主義新時(shí)代,我國有組織優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和資金優(yōu)勢,這一轉(zhuǎn)型的進(jìn)程可能加快,但是各地不能寄希望于在一兩年內(nèi)就實(shí)現(xiàn)公眾行為的根本轉(zhuǎn)變,要有打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。基于此,要制定中長期的行動(dòng)計(jì)劃。

      其次,要講究適當(dāng)?shù)耐七M(jìn)方法。在推行垃圾分類的早期,通過立法的強(qiáng)制、社區(qū)的指導(dǎo)和政府的宣傳來綜合推動(dòng),能夠取得很大進(jìn)展。但是社區(qū)指導(dǎo)員不可能長期深入到每個(gè)社區(qū)去實(shí)地指導(dǎo)和監(jiān)督,因此垃圾分類工作還是應(yīng)當(dāng)慢慢來,穩(wěn)扎穩(wěn)打,先易后難。在垃圾分類的指導(dǎo)方法方面,可以采取掛圖宣傳、視頻宣傳、APP指導(dǎo)、現(xiàn)場實(shí)操演練等相結(jié)合的方式,講究知識(shí)性和趣味性,也要考慮不會(huì)用智能手機(jī)人群特別是老年人群的特殊需求。

      最后,要方便人民群眾。如強(qiáng)行規(guī)定只能在早晨或傍晚丟垃圾,這對(duì)于在特殊時(shí)間工作或者出差的人群是不方便的。因此,可以借鑒上海的經(jīng)驗(yàn),一個(gè)社區(qū)增加一個(gè)24小時(shí)都可以投放垃圾的設(shè)施。

        四是不能大規(guī)模撤除社區(qū)和街頭的垃圾桶。 

      我國一些學(xué)者在對(duì)日本、英國倫敦等地撤除街頭垃圾桶的現(xiàn)象進(jìn)行解讀時(shí),可能沒有結(jié)合時(shí)代背景,造成了對(duì)公眾的誤導(dǎo)。如有的學(xué)者單純認(rèn)為,這些城市撤除街頭垃圾桶是因?yàn)槭忻竦奈拿魉仞B(yǎng)高。其實(shí),這種解讀不全面,撤除垃圾桶還有當(dāng)時(shí)安全保障的考量。20世紀(jì)90年代后期,日本很多城市撤除垃圾桶的一個(gè)原因,就是防止奧姆真理教人員往垃圾桶投擲爆炸物品。倫敦也有類似的防恐考量。在美國很多城市,街頭垃圾桶很多,但是垃圾桶都是金屬網(wǎng)狀鏤空的,里面套一個(gè)可以提走的塑料袋,防恐也是目的之一。

        五是以樸實(shí)的態(tài)度和方法推進(jìn)垃圾分類,不要追求裝備的豪華化。 

      一些城市在推進(jìn)垃圾分類的過程中,花高價(jià)錢配備了一些指紋識(shí)別、刷臉識(shí)別等智能化垃圾分類桶,這是與垃圾分類的初衷相違背的。垃圾分類是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期不得不完成的文明轉(zhuǎn)型,這種轉(zhuǎn)型既是資源節(jié)約和環(huán)境污染防治的需要,也是培養(yǎng)人們綠色生活方式的需要。也就是說,垃圾分類的目的是要培養(yǎng)人們養(yǎng)成自覺的環(huán)境友好型和資源節(jié)約型生活方式,不是搞面子工程,應(yīng)當(dāng)用樸素的方式推進(jìn)垃圾分類。

      此外,因?yàn)槔牡椭祷?,除了廢品回收利用外,垃圾分類的市場化基本上是虧本的,不得不依靠財(cái)政的大幅補(bǔ)貼予以維持。而高價(jià)錢購買設(shè)備,肯定與垃圾分類的經(jīng)濟(jì)規(guī)律相違背。因此,對(duì)于豪華推進(jìn)垃圾分類的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)保持警惕。

        六是開展不同垃圾的協(xié)同處置。 

      在不同垃圾的協(xié)同處置方面,內(nèi)蒙古包頭、湖南長沙、紹興的一些經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。如在包頭,垃圾焚燒發(fā)電廠區(qū)內(nèi)還建有一家餐廚垃圾處理廠,餐廚垃圾經(jīng)過熱處理后進(jìn)行厭氧發(fā)酵,產(chǎn)生的沼氣用來發(fā)電,剩下的固體殘?jiān)糜陴B(yǎng)殖黑水虻。在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水排入垃圾焚燒發(fā)電廠的污水處理系統(tǒng)。黑水虻用于養(yǎng)殖業(yè)或者化妝品業(yè)。

      紹興則更進(jìn)一步,還在垃圾焚燒發(fā)電廠的廠區(qū)內(nèi),將餐飲行業(yè)的餐廚垃圾和垃圾分類所得的居民家庭廚余垃圾進(jìn)行協(xié)同處置。餐廚垃圾進(jìn)行固液分離后,固態(tài)物質(zhì)進(jìn)入廚余垃圾系統(tǒng)進(jìn)行厭氧發(fā)酵,液態(tài)物質(zhì)分離成毛油和水。毛油銷售給工業(yè)企業(yè)做原料,效益不菲。垃圾的協(xié)同處置可以實(shí)現(xiàn)效益的最大化,因此各地應(yīng)當(dāng)大力建設(shè)垃圾協(xié)同處置的設(shè)施。

        七是開展特殊垃圾的資源化。 

      園林綠化垃圾在南方城市的產(chǎn)生量越來越多,可以借鑒長沙、蘇州和紹興的經(jīng)驗(yàn),采取粉碎后還田、還綠地的措施,或采取碳化的措施。因?yàn)楹}分,餐廚垃圾堆肥的方式花農(nóng)等并不歡迎,但是對(duì)于粉碎后的園林綠化垃圾,他們還是很喜歡的。在紹興,園林綠化垃圾粉碎后很多鋪放到竹林中,用于竹筍生長,紹興目前還正在上馬一家園林綠化垃圾的碳化工廠。

      對(duì)于城市快速發(fā)展而帶來的大量建筑垃圾,很多城市建立了粉碎后回收利用的制度。如一些城市要求每個(gè)區(qū)縣騰出一定的地方用于堆放和粉碎建筑垃圾,然后將建筑垃圾予以資源化,用于制磚或者鋪設(shè)道路。

      對(duì)于大件家具的回收處理,一些地方目前缺乏應(yīng)對(duì)措施??梢越梃b上海等地的經(jīng)驗(yàn),將大件家具運(yùn)送至集中拆解場所,予以拆解。對(duì)拆解產(chǎn)生的木材進(jìn)行粉碎化處理,之后送至碳化廠碳化處置或送至垃圾焚燒發(fā)電廠。

        八是征收跨區(qū)域垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。 

      垃圾填埋和焚燒之所以產(chǎn)生鄰避效應(yīng),一個(gè)重要的原因是垃圾收納地缺乏利益保護(hù)。為此一些地方,如上海、江蘇、浙江、湖南等地出臺(tái)了征收跨區(qū)域垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度,對(duì)于將垃圾運(yùn)送到本市其他區(qū)縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的,既繳納垃圾處理費(fèi),也要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向垃圾處理地繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。這個(gè)費(fèi)用主要用于對(duì)垃圾處理地失地農(nóng)民的生計(jì)補(bǔ)助,用于垃圾處理地環(huán)境的修復(fù)和土地權(quán)益補(bǔ)償。建議對(duì)這項(xiàng)制度予以法制化,以減少鄰避效應(yīng)的發(fā)生。

      此外,建議不要輕易采用罰款或信用制裁等機(jī)制。罰款和信用管理機(jī)制很管用,但是一些地方在對(duì)這兩種手段的必要性、與垃圾分類行為的相關(guān)性和法律后果評(píng)估不足的情況下,貿(mào)然采取這兩種措施,造成了不好的社會(huì)效果。垃圾分類需要爭取社會(huì)各界最廣泛的支持,而不是受到最廣泛的抵制,因此建議謹(jǐn)慎罰款,更要謹(jǐn)慎采取信用制裁措施。對(duì)于不聽勸阻惡意亂扔垃圾、多次大量亂扔垃圾等少數(shù)行為,可以處以罰款,但要以提醒和教育為主,避免招致社會(huì)的反感。(常紀(jì)文)

        作者單位:國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所 


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